[摘要] “构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产性权利”写进了十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。如何实现农民更多的财产权利？土地改革该沿着什么样的路径进行？
“构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产性权利”写进了十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。如何实现农民更多的财产权利？土地改革该沿着什么样的路径进行？
新一轮土地改革，难点在哪里？能否打破城乡二元结构所造成的城乡差距？能否限制地方对土地财政的依赖？农民的利益又该如何保障？12月16日，民主与法制社记者专访了中国人民大学土地政策与制度研究中心副主任吴春岐。
难点：权属与利益分配
记者：十八届三中全会已经确定了土地制度改革的方向，接下来的关键是通过什么途径和方式来实现。学界有专家力主通过修法、立法来实现。对于这个问题您如何看？
吴春岐：这个问题的确很关键。十八届三中全会有关土地改革的内容还仅仅是一个总纲领、大目标，所以接下来我们要讨论和思考的重点应该是实现这个目标的途径和方式，即通常讲的路线图。只有找到有效的实现方式和途径，找到符合社会实际的路线图，才能大展宏图。
目前大家讨论的重点是如何通过修订法律来实现这个目标。但是通过修法、立法来解决土地改革问题目前面临一些难点：其一是相关法律规定的共识达成需要较长时间；其二是法律的修订和立法需要很复杂的程序。《土地管理法》的修订千呼万唤难出来，原因正在于此。
记者：您说对农村土地改革的方案和路径形成共识需要较长时间，原因在哪？
吴春岐：目前社会各界对农村土地改革难以达成共识的原因，主要有以下两点：
，之前的农村土地流转目标和方案更多着眼于土地权利的归属，流转的结果常常以农民的土地承包经营权、宅基地使用权的转让和丧失而告终。当前农村土地不仅仅是生产资料，还具有社会保障职能，流转后的农民一旦丧失土地，很可能带来巨大的社会问题。而这一点是让政府方面对农村土地流转举棋不定的一个重要原因。
第二，争议问题的核心还是利益的分配。各种解决方案之区别在于利益分配或倾斜的主体不同，以及由此而涉及的利益分配机制和配套政策及法律制度的不同。不同利益主体，会提出不同的利益分配方案。现实社会中，不同的利益主体也通过各种形式进行博弈，力图争取和实现更有利于自身利益的分配方案。
记者：您认为该如何调整改革各方的利益？
吴春岐：要解决上面这两个问题，必须对症下药。
，从着眼于农村土地权利的归属转变为着重土地权利的利用和。新改革方案的设计重点放在农村土地的权利利用上，问题就会迎刃而解。核心是，土地权利的归属保持不变的前提下，通过新制度和新措施来促使农村土地权利更合理、更科学地开发和利用，让土地权利的价值更大，含金量更高，进而让包括原农村土地的权利人—农民在内的各个土地权利利用方来共享土地权利的。如此则容易达成改革的共识，“从所有到利用”转变，符合“帕累托改进”（经济学的一个概念，是指在某种经济境况下如果可以通过适当的制度安排或交换，至少能提高一部分人的福利或满足程度而不会降低所有其他人的福利或满足程度，即一种制度的改变中没有输家而至少能有一部分人赢）原则。
第二，从着眼利益存量转变为着眼利益的增量。原有方案着眼于已有利益的调整，类似于博弈论中的“零和游戏”，很难达成妥协。如果着眼于利益增量的生产和分配，不触及原利益格局，改革能够推动大家共同努力生产新的蛋糕，在利益增量中进行分配，较容易取得共识。
记者：您经过思考和研究，有没有解决以上这两个问题的有效途径和方式？
吴春岐：土地信托是实现这两个转变的制度载体和桥梁之一。之所以这样讲，其原因在于，土地信托制度具有解决上述问题的独特理论和制度构造，而且其科学性和有效性已经被我国许多地方实践所验证。
土地信托的可行性
记者：我国利用土地信托模式流转农村土地具有可行性吗？
吴春岐：土地信托是在原承包政策基础上进行适当的补充和完善，而不是将原定政策推倒重来。土地信托是通过有偿方式流转使用权，而不是土地承包经营权，在操作中根据土壤和地理位置合理确定价值，做到了流转双方都能接受。
目前，我国东部大部分地区已经具备了这个条件，具备了发挥土地信托流转的基础，具备了推动较大规模土地流转的客观条件和可行性。
我认为，农村土地信托流转模式在我国有着广阔的发展空间。当下，我国农村土地流转总体规模偏小，据中国人民大学土地政策与制度研究中心和美国农村发展研究所组织的17省市农村士地流转的调查，仅有1/3的农户参与了流转，并且多以传统的转包、租赁、互换、反租倒包等形式为主。现有的这几种农村土地流转形式在实践上各有缺陷：转包、互换和租赁，主要是农户自发进行的低层次流转，面临较大的信息搜寻成本，限制了土地流转的区域范围，制约了农业规模经济的发展。
调查显示，87%的土地流转发生在同村亲戚间，86%是随便的口头流转，且半数以上的交易没有显化的市场价格。此外，由于这些土地流转形式大部分是农户间的自发性流转行为，土地的社会保障功能难以保证。而农村土地信托流转是在不改变农村土地农业用途以及坚持集体所有权和土地承包权不变的前提下，按照自愿、依法，有偿的原则，由受托人接受土地承包者的委托，通过必要的程序，将土地承包者拥有的土地使用权在一定期限内信托给受托人，由受托人经营管理或使用且归委托人所有的一种土地流转方式。
记者：土地信托流转有哪些优势？会不会有法律上的障碍？
吴春岐：与现有的几种农村土地流转形式相比，土地信托流转优势明显，且有效规避了现有法律的束缚。
，实现了土地所有权、承包权和使用权彻底分离。第二，土地信托流转是由委托人、受托人以效率为原则依法进行的一种市场选择行为，突破了原土地使用权流转仅限于村内流转的限制，可实现跨行政区域的土地流转，有利于发展区域经济和农业结构调整，有利于合作经济组织的生产和发展，有利于招商引资、新产品开发和实现农业规模化、产业化。第三，由专业的土地信托机构和中介服务组织组成规范的组织和形式，采用较为科学的土地经营管理方法，使得土地流转更具效率和安全性，能促进农村土地的大规模流转。
更为重要的是，通过相关法律约束下的信托契约的设立，明确信托当事人的权利和义务，保护农户的土地经营权及其相应的经济利益，从而使农村土地的社会保障功能始终在市场发展中保持下去。
记者：我国在土地信托方面有没有较为成功的实践案例？
吴春岐：现有的法律框架下，土地信托在各地进行了卓有成效的探索，涌现出多种土地信托流转可行性模式，其中具有代表性的有绍兴模式、龙岗模式、益阳模式、沙县模式、浏阳模式及青县模式等。这些模式都有效地推动了土地流转，提高了农村金融服务效率，不仅实现了农民的增产增收，而且降低了交易成本，扩大了规模经济效应。
龙岗模式基本内容是借助龙头企业的辐射带动作用，坚持“以企带社、以社带民、入社自愿、退社自由”的原则，信托以资本形式很好地介入，通过与龙头企业合作，推进土地流转股份化、农企联姻产业化、经营管理职业化、生产种植规模化、政府服务全程化，力促“三农”发展。
较其他模式来讲，龙岗模式比较完整地体现了土地流转的过程，先是租赁，后是土地入股，是租赁模式的升华。首先它确立了农民在土地流转中的主体地位。龙岗模式将农民的获益转换成可交易的价值形态，赋予了资本属性，并非土地承包权的简单出卖。这种模式并没有改变土地的用途，而是通过土地的规模经营提高了土地的产业效益，且有力地保证了农民的利益，确保了粮食安全，有效地解决了规模经营怎么经营的问题。
这种模式较好地统一了村民、集体、企业的利益，受到了社会各界的广泛关注。
为了更好地实现理论对实践的指导作用，我们与相关专家正在积极结合十八届三中全会《决定》中关于土地改革的目标和要求，基于土地信托的理论、政策和立法，总结国内外已有的实践经验和问题，深入研究如何发挥土地信托的制度优势，实现地方政府、集体和农民既符合现行法律规定、又实现多方共赢的集体土地流转模式。
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