[摘要] 记者20日获悉，《国家新型城镇化规划》已修改完毕并上报，预计将很快发布。规划明确了新型城镇化建设目标、战略重点和配套制度安排。
（来源：中国证券报） 记者20日获悉，《国家新型城镇化规划》已修改完毕并上报，预计将很快发布。规划明确了新型城镇化建设目标、战略重点和配套制度安排。
2013年12月召开的中央城镇化工作会议讨论了《国家新型城镇化规划》，有关部门根据会议讨论情况作出修改。
权威人士表示，新型城镇化建设将坚持以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，全面提升城镇化质量和水平。在农民工市民化方面，将着力推进解决已转移到城镇就业的农业转移人口落户问题和有能力在城镇就业、居住的常住人口市民化问题。
有序推进农民工市民化
数据显示，2013年末，中国城镇化率升至53.73%。但据了解，按户籍人口计算，城镇非农户口占全部人口的比例仅在35%左右。上述权威人士表示，到2020年，城镇化率将达60%左右，城镇常住人口将达8.5亿人，而户籍人口城镇化率要从目前的35.7%提高到45%，两个城镇化率的差距缩小两、三个百分点。
他还表示，农民工市民化的主要任务是解决已转移到城镇就业的农业转移人口落户问题和有能力在城镇就业、居住的常住人口市民化问题。这包括了大量在城市之间转移就业的、有城市户口的人。后者正是新型城镇化规划修改后新增的内容之一，也是中央城镇化工作会议明确提出的任务。据估计这部分人口规模约为7千万，而离乡外出打工的农民工大概有2.3亿。
目前，60%以上的农民工被地级市、省会城市和直辖市吸纳，全面放开建制镇和小城市落户限制并不能完全解决农民工落户问题。上述人士表示，未来将根据城市规模和综合承载能力，以就业年限或居住年限、城镇社会保险参加年限为基础，各类城市因地制宜地制定公开公平的农民工落户标准。这有利于农民工根据实际条件选择落户地区。
专家指出，户口只是形式，关键是公共服务对落户农民工的覆盖，这块公共服务成本如何分担是农民工市民化面临的一大难题。
上述权威人士表示，未来将建立健全农民工市民化推进机制，建立农民工市民化的成本分担机制，将采取中央、省、市、企业和个人分担的方式。而国家发改委已明确表示，将围绕建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制等在不同区域开展不同层级、不同类型的试点。
此外，在财税支持方面，财政转移支付计算拟更多考虑常住人口因素和吸纳农民工落地因素，以减轻城市承担农民工落户后公共服务支出成本。
发展城市群，优化城市布局
上述权威人士认为，要引导2020年8.5亿左右城镇人口的空间布局，城市群仍将为主体形态，新型城镇化建设将着力优化城市化布局和形态。对此，将培育并引导城市群发展，完善大中小城市结构，强化综合运输交通网络的支撑，优化城市群内部的城市分工协作。
在未来的城市群发展中，我国将注重培育长江中游城市群、中原城市群以及山东半岛、成渝城市群等地区的发展，并在东北有条件的地区发展城市群。
专家预计，一些跨区域的大型城市群建设正在酝酿，未来将出现更多的城市群。而从目前密集召开的地方两会来看，加快推进城市群发展已成各地共识。
多项配套改革亟待启动
经济学家吴敬琏认为，新型城镇化要告别“摊大饼”和“伪城市化”，需要与《决定》提出的全面深化改革相联系。要改变各级政府用行政命令推动城镇化的方法，要通过市场运作和政府的土地利用规划提高城镇化效率；要建立跨城乡的统一的劳动力、土地和资本市场，以便资源流向效率和回报的地方；要改革行政层级制度，重新界定市场的职责，重新组织城市财政。
国家发改委明确，今年将推动出台户籍、土地、资金、住房、基本公共服务等方面的配套政策。
上述权威人士表示，在未来城镇化建设中，人口管理方面拟实行统一的居住证制度，取消居住证领取门槛，以居住证为载体，统筹人口管理和公共服务提供。在土地管理方面，将坚持管住总量、严控增量、盘活存量的原则，完善城镇建设用地标准，强化人均建设用地标准控制，深化征地制度改革，逐步缩小征地范围，经营性用地将不再由政府直接征地，而由农村集体经济组织与开发商直接谈判地价。同时，严格耕地总量保护。在行政区划创新上，将改革设市模式，启动设市工作，以建成区常住人口为基准，完善设市标准，同时探索大市场、大社会、小政府为框架的行政管理体制。在建立多元可持续融资体系方面，拟通过地方政府债券、市政债券、城投债、政策性贷款等，拓宽城市建设融资渠道，提高地方政府融资透明度，同时，鼓励和推动民间资本参与市政公用设施建设。
国务院发展研究中心主任李伟认为，全面深化改革是城镇化转型的根本保障。他强调，要着力推进价格特别是资源性产品价格的改革，使资源性产品的价格真正能反映资源的稀缺性和供求关系。这是城市经济实现集约增长的基本影响因素。建设用地市场改革方面，在符合规划和用途管制的前提下，要使农村集体经营性建设土地与国有土地同等入市、同权同价，要缩小征地范围，扩大国有土地有偿使用范围。这是遏制城市空间无序蔓延的关键举措。财税制度和政绩考核机制改革方面，要在中央和地方政府之间建立事权和支出责任相适应的制度，完善地方税体系，形成“不以GDP论英雄”的政绩评价体系。这是解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题的根本之策。此外，要推进户籍制度改革和公共服务体制改革，这是城市社会发展方式转变的主要影响因素。
此外，国家新型城镇化规划新增了专门强调建筑质量问题的章节，强化政府监管部门对建筑市场的监管职责，完善建筑市场秩序和制度。目前，在桥梁等基础设施建设、住房等房地产建设领域出现的建筑质量问题引起了社会普遍担忧，未来将强化对建筑企业的监管。
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请不要误读姜部长关于“逆城镇化”的讲话
（来源：东方早报 记者：李凤章）前不久，国土资源部部长姜大明在2014年国土资源工作会议上说，改革和完善农村宅基地制度要与正在开展的农村集体建设用地及宅基地确权登记颁证紧紧结合起来。
前不久，国土资源部部长姜大明在2014年国土资源工作会议上说，改革和完善农村宅基地制度要与正在开展的农村集体建设用地及宅基地确权登记颁证紧紧结合起来。在确权登记过程中，首先要把农村宅基地改革中存在的各种问题搞清楚，在此基础上制定好改革方案。要在坚持符合规划、一户一宅原则基础上，进一步研究完善宅基地取得、分配和管理办法。必须明确，城里人到农村买地建房属于“逆城镇化”行为，是坚决不能允许的。
此论一出，引起各界的强烈关注，不少评论对此持否定态度，但仔细研读姜部长的讲话，却发现一些评论多有误读，应加以澄清。
首先，姜部长的讲话，禁止的只是城里人到农村买地建房，而非直接购买农民已经建好的房屋。相比过去，这是一个巨大的进步。此前的有关文件，大多既禁止购买宅基地，也禁止购买房屋。例如，2007年末印行的国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二条再次明确，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。即使在十八届三中全会关于深化改革的决定公布之后不久，国土资源部和住建部还联合发文重申坚决遏制在建在售小产权房。而此次姜部长的讲话，只是禁止宅基地使用权的购买，并未禁止已建成房屋的购买，客观上已经是极大的放松。
在此，必须明确购买宅基地和购买住房的区别。购买宅基地是向集体购买宅基地使用权，然后自己开发，属于在一级市场上对宅基地使用权的原始取得。而购买住房，是指向已取得宅基地使用权或建设用地使用权并建成房屋的农民或其他开发主体购买住房所有权以及附带的宅基地使用权。其宅基地使用权属于在二级市场上的转让取得。前者关涉的是农民获得宅基地的权利，属于集体成员身份权的一种，后者关涉的是农民对自己的宅基地使用权进行处分的财产自由。姜部长讲话禁止的是城里人直接向集体买地开发，并非农民自己对宅基地使用权的转让，只不过宅基地使用权需要和房屋所有权一并转让而已。
宅基地使用权的取得与流转是一个极为复杂的问题，涉及各方面的利益平衡。例如，如何平衡宅基地使用权人和其他需要宅基地而尚未取得宅基地使用权的村民之间的利益冲突?试想一下，一个村民首先无偿获批了宅基地，并没有从事任何建设，就直接将空地使用权转让给他人谋利，而另外的村民，急等着宅基地盖房，却发现已没有宅基地可供分配，其集体成员身份权无法实现，这难道是公平的吗？宅基地使用权的交易制度远非“允许”即可解决，而是整个宅基地财产权体系的法律构建，涉及已有宅基地和未有宅基地的村民之间、村民和集体之间利益分配格局的调整。在相关法案配套出台之前，固然，对于已建成房屋的，因为农民对房屋的所有权有处分自由，没有理由禁止，只好允许房屋所有权先行处分，这也就意味着房屋范围内的宅基地使用权一并转让。但对于单独的宅基地使用权的转让，肯定要持慎重态度。首先确保村民对宅基地的取得权。放开宅基地使用权的二级市场，以盘活农村土地资源，但同时又严格限制宅基地使用权在一级市场上的取得，以保护农民在集体中的成员身份权，这应该是农村宅基地改革的稳妥步伐。
可见，姜部长的此番讲话，目的不是禁止农民向城市居民出售住房和宅基地，而是禁止集体向城市人直接出让宅基地使用权或者建设用地使用权，其针对的所谓逆城镇化，不是指去农村购买闲置的房屋，化解已成沉疴的空心村问题，而是指在大量空房存在、存量宅基地利用效率低下的情况下，继续铺摊子，占用新的土地进行建设的行为。这无疑是正确的。盘活存量宅基地，避免农村建设占用更多农地，以实现十八亿亩耕地的保护任务，应该是其讲话的个落脚点。
姜部长讲话的另一个落脚点是农民宅基地使用权的保护。对农民宅基地使用权的侵害，不是来自于城市居民，而是来自于集体，但城市居民和城市资本的进入无疑会成为集体侵害村民宅基地使用权的诱因。宅基地在很多农村仍然是稀缺资源，村民生于斯长于斯，当然也有权要求“立于斯土”。因此，其对宅基地使用权的取得，不仅是集体内成员权的体现，某种程度上也是基于传统和地缘关系的天赋人权。
应该承认，姜部长的这一强调是必要的。城市资本投入农村建设和农业现代化固然应受欢迎，但却必须警惕城市资本与农民争夺有限的土地资源而导致农民生存权利的弱化。十八届三中全会通过决定提出了集体可以将经营性建设用地的土地使用权，通过公开、有形市场出让，也就是说可以以有偿的方式将这部分土地的使用权出售，而受让人也不再局限于集体成员，并不区分城里人和农村人。这对于集体是利好，但同时也必须认识到，如果农民的成员权和宅基地使用权无法得到保障，那么就可能导致集体将本应用于分配给村民建住宅的建设用地高价出让，从而导致一方面是大量外来人口涌入，另一方面是原有村民无地无房，生活陷入困顿，对城市的开放以对本地人口的排斥为代价。这显然是不公平的。更进一步，如果农民的宅基地使用权未能获得保障，甚至会发生集体为了获得可供出让的经营性建设用地，而任意收回农民现有宅基地的情形，导致城市拆迁中国家和被拆迁人的矛盾在集体和村民之间重演。从这个角度来看，允许村集体对集体土地使用权出让，一定要以现有的农民宅基地使用权和农民的集体成员身份权获得坚强保护为前提。姜部长的讲话，强调改革的底线不能损害农民利益，应该是就此而言。当然，这也就意味着，在已存在农民个体土地使用权的背景下，所谓的集体土地所有权只能是虚化的。夯实农民的个体土地权益，就必须虚化集体的土地所有权，只有在农民个体的使用权不存在或者消灭后，集体土地所有权才具有经济的意义，才有行使的可能。
因此，姜部长的讲话，关涉的并非农民财产权的处分自由和城乡平等，而是农民宅基地使用权的取得和保障，其排斥的也并非城市人和城市资本到农村的流动，而是集体村干部擅自剥夺农民应得宅基地使用权的行为。
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