[摘要] 2013年地方政府性基金收入决算表显示,土地出让金收入决算数为39073亿元,是预算数的152.6%,再创历史之最,警示土地财政依赖度攀升。与此宏观数据相对的微观事例是,江苏常州日报头版刊文呼吁人们买房,其背后亦是土地财政作祟,据报道,常州市土地出让金收入占常州一般性财政收入的比重达到85%以上,最高超过97%。
2013年地方政府性基金收入决算表显示,土地出让金收入决算数为39073亿元,是预算数的152.6%,再创历史之最,警示土地财政依赖度攀升。与此宏观数据相对的微观事例是,江苏常州日报头版刊文呼吁人们买房,其背后亦是土地财政作祟,据报道,常州市土地出让金收入占常州一般性财政收入的比重达到85%以上,超过97%。
土地财政难随楼市走弱而消退
十多年来,诸多地方热衷于大拆大建,经营城市。在此大张旗鼓的建设中,来钱最快的是卖地;但很多城市靠卖地仍然不能解决资金缺口,于是还要举借大量的债务。当然,偿还债务的资金,主要还是依靠将来的卖地收入。卖地于是成为城市最重要的财源,但卖地收入并无可持续性。因为一个地方的人口数量并不能无限增长,作为不动产的住房需求必然是有限的,住房总有饱和的时候。当住房供过于求的时候,尤其是楼市遭遇阶段性的泡沫时,土地就不好卖了,土地财政的困境就必然出现了。
地方严重依赖土地出让,其根本原因是城市的财政权力并未得到规范。无论财政收入还财政支出,都缺少审慎和节制的精神,处于一种信马由缰的恣意状态。因此,虽然目前楼市走弱,土地财政收入大幅减少,但地方对土地财政的依赖却并未随之而减少,更未利用此契机转变财政结构。地方为卖地所缚,因此出现地方比开发商还急的怪状,诸如常州这种公开托市的做法并不令人意外。
财税改革为破解之策
长期以来,中央对于地方的财政权力怀有深切的担忧,所以一向实行财政权高度收归中央的制度。上世纪的分税制改革中,大致划分和形成了中央与地方的财权界限,财权上移而事权下移。同时,地方并无税收立法权,不能开征新税,直到现在才有限度地允许自发债券,这些制度安排,本是为了约束地方的财政权力和财政行为。但事实证明,地方完全绕开了这些障碍。
不许地方创设税权征税,于是用其他办法创收,罚款摊派这样的老办法不好用了,就卖地;不能公开而独立地去债券市场发行债券,就让城投公司之类融资平台去银行贷款,地方政府进行担保,然后通过卖地等收入偿债。这就是说,中央不愿意给予地方的税收权和发债权,地方其实都变花样享有了。
当然,由于当年的分税制改革稍显仓促,也造成了中央与地方财权与事权不匹配的状况,地方由于缺乏稳定的收入来源和增长机制,不得不依靠土地财政和城投集团这种“创新”来满足不断扩张的支出需求。
然而,当制约本身充满漏洞,那么制约已经失去作用。与其任由地方独立开辟不受约束的财源,还不如将这些财源纳入制度加以规范。首先,应该清理地方融资平台,并逐步开放地方自发自还债券的权限,将地方举债真正纳入监督之中;其次,针对分税制改革所遗留下的问题,有赖重新划分央地关系,平衡央地财权事权。再次,通过税制改革,建立以房地产税等为主的新土地税收体系,规范卖地行为。而这一切都有赖于财税体制改革的推进。
强化监督同样不可或缺
除了财税体制改革,加强监督同样不可或缺。在以上的情形中,地方的财政收入和支出,事实上处于一种无人监管的空白境地。很多地方经营城市,创造大量的收入,进行巨额的投资,搞重复建设和形象工程,造成巨大浪费。因此,面对扩张无度的城市建设,在土地财政所赋予的甜头面前,如果地方的支出权力得不到有效约束,给地方再多财权恐怕都无济于事。
监督地方财政权力最根本的力量,应该来自民众。在目前制度下,地方人大可以代表地方人民审议和监督地方政府的财政收支。
地方人大监督地方财政权力的最重要形式是预算监督,但是,地方政府的举债行为往往并不向人大报告。土地出让金虽然列入预算,但是预算约束软弱无力,去年地方政府土地出让收入超预算152.6%,预算的约束力何在?预算的权威何在?
因此,从属于财税体制改革的预算制度改革同样不可或缺。加强预算的透明度,强化人大对预算的监督,将地方的一切开支都纳入人大和公众的监督之下,自然就更不可少。
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