[摘要] 目前，地方政府自发自还债试点已经启动，一些意在替换此前融资平台融资、更加规范的项目收益性债券融资方式也在不断涌现。业内人士表示，地方政府负债并不可怕，降低债务风险的实质是限制无节制的债务规模的扩张以及将以前融资平台多种“隐性”负债方式“显性化”，做到对债务心中有数。
2020年城镇化建设资金缺口达42万亿 上哪融资
（来源：经济参考报）土地财政难以为继，融资平台融资职能被剥离，面对城镇化建设所需求的巨大资金缺口，在不久的未来，地方政府该去哪儿融资？
地方政府自发自还债试点已启动，一些意在替换此前融资平台融资、更加规范的项目性债券融资方式也在不断涌现。业内人士表示，地方政府负债并不可怕，降低债务风险的实质是限制无节制的债务规模的扩张以及将以前融资平台多种“隐性”负债方式“显性化”，做到对债务心中有数。与此同时，通过PPP模式，市政建设在引入资金的同时，也有望引入更有效率的私营资本的管理机制。
矛盾
地方债难填巨量资金缺口
国务院批转《发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》(下称《意见》)明确提出，规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。
《意见》指向非常明确，即堵住平台融资后门，打开地方政府债券融资前门。财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，进一步推进地方政府债券改革，也意味着我国地方政府债券从“代发代还”经“自发代还”过渡终于迈向了“自发自还”的新阶段。
“地方政府债券自发自还不仅有利于降低地方政府举债融资成本，还有利于拉长债务期限，解决地方政府债务期限错配问题，是建立规范的地方政府融资体制的核心。”中债资信评估有限责任公司评级业务部霍志辉表示。
不过，霍志辉同时指出，未来地方政府直接发行一般责任债券将是大势所趋，但是短期内规模仍有限。数据显示，2014年试点自发自还地方政府债券的总发债额度为1092亿元，仅占2013年融资平台债券发行额的13.18%。
而若将地方政府债券的规模和城镇化建设需求资金相比较，则更能明显看出两者之间的“巨大”差异。财政部副部长王保安今年3月份曾表示，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币。就此，合肥市建设投资控股(集团)有限公司董事长吴晓东给《经济参考报》记者算了一笔账：离2020年只剩6年时间，平均每年投资约为7万亿元，假定每个城镇化建设项目资本金按30%的标准计算，70%须通过市场融资来完成。这样除每年地方政府将投入2万亿元左右作为项目资本金用于城镇化建设，剩下的5万亿元资金均将通过市场融资来实现“每年5万亿元的资金，完全依靠政府发债在目前是不现实的。”吴晓东说。
吴晓东告诉记者，今年试点自发自还的地区发债规模也不足150亿元，假设安徽省可自发自还债150亿元，筹集的150亿元资金需在安徽的16个地级市之间进行分配，以省会城市为例，若能分到40亿元，再将这笔资金下分至下一级行政区，一个开发区或县只能分到大约4亿元左右的资金“这个数目对城市基础建设来说只能是杯水车薪，完全不能解决城市基础设施建设的问题。”他直言。
短期内，政府债券不能成为融资“主力军”的观点得到了大部分业内人士的认同。另一位地方城投公司人士对《经济参考报》记者坦言，《预算法》尚未修订，法律上还存在障碍，地方政府债券根本无法置换此前地方融资平台已经形成的存量债务，自主发债形式上的意义大于实际意义“城镇化建设所需要的巨量资金还得依靠其他渠道来获取。”他说。
新路
项目性债券主打“准公益”
短期内政府一般责任债券规模有限，无法独扛万亿融资“大梁”。与此同时，一些创新的项目性债券融资方式也在不断涌现，这类创新瞄准的正是一些有现金流收入、但是需要政府一定补贴的“准公益”项目。
国家发改委今年5月下发一份文件，创新棚户区改造的债券融资方式。该文件首次提出将研究推出棚户区改造项目债券，即“对于具有稳定偿还资金来源的棚户区改造项目，将按照‘融资———投资建设———回收资金’封闭运行的模式，开展棚户区改造项目债券试点。”
与此同时，中国银行间市场交易商协会也于日前正式推出项目票据。7月11日，交易商协会发布《银行间市场非金融企业项目票据业务指引》，正式推出“募集资金用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具”。《指引》发布当天，交易商协会接受了郑州交投地坤实业有限公司项目票据项目注册，该项目注册12亿元，首期拟发行5亿元。据悉，该资金主要用于城市地下交通人防工程项目。
与融资平台作为主体融资不同，项目债券这种市场化的方式实现了发行主体与地方政府债务隔离，能有效防范传统融资平台模式带来的财政和金融风险。
实际上，项目债券弥补了当前准公益、却无确定现金流项目债券融资的空白。“运用项目债券融资方式的很多项目并非不需要政府补贴，但是在融资过程中，补贴部分和项目本身的部分会被划分清楚，由投资人自己判断风险。而以前，公益性、准公益性和经营性项目都混在一起通过融资平台融资，债务风险很不明确。”某大行债券承销人士告诉记者，降低债务风险的实质是限制无节制的债务规模扩张及将融资平台多种“隐性”负债方式“显性化”。
“此前一提到地方政府债务问题，就笼统把经营性项目债务也涵盖在内，其实这部分可以通过项目化解掉，应该与政府信用隔离开来。”江苏省镇江市国资委[微博]副书记于文丰在接受《经济参考报》记者采访时表示。
中债资信评级业务部叶枫表示，考虑到监管层政策导向，我们可以预期未来地方政府将通过注入更多市场化的经营性资产或采取“政府购买”、“拨付改租赁”等更加市场化的支持方式将融资平台改造为能获取稳定经营性现金流的“特殊实体”，用来发行项目类债券。叶枫认为，在监管部门“市场化、经营性”原则指引下，将融资平台改造为发行项目类债券的“特殊平台”将是地方政府另一条规范化直接融资渠道。
探索
借PPP模式引入社会资本
除通过债券融资引入市场资金之外，市政建设也希望引入社会资本的管理机制和监督机制，在这样的背景下，财政部在今年力推PPP模式。
PPP模式即公私合作制，是指政府和企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定的基础设施项目建设。其具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设，如水厂、电厂、地铁、道路等，也可以用于很多非盈利性设施的建设，如医院、学校等。
财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，要解决城镇化的资金需求，债务融资之外，可以考虑PPP模式。PPP模式可以卸掉财政资金背上的“重负”，发挥财政资金的引导作用，调动社会资本并发挥各自优势。
据悉，财政部此前正对PPP项目进行筛选，其中性项目或将作为PPP模式的推广重点。王保安说：“对存量及新增城市基础设施建设项目进行全面梳理，尽快筛选出合适的项目先行先试。”目前，PPP模式正在多个省市推进。
值得注意的是，PPP绝非万灵药，如果不妥善设计和实施，可能给地方政府带来风险。“技术不规范、商业可行性不匹配、风险分配机制缺失、项目准备不充分等一系列因素都可能造成PPP项目失败。”亚洲开发银行行长中尾武彦此前接受《经济参考报》记者采访时表示。
“对PPP模式的评价不能一概而论，只有在政府与民营资本企业实现双赢的前提下，PPP才是一种好的模式。”吴晓东表示，一方面，政府所希望得到的是低成本的建设资金与高效的运营管理，政府不缺的是风险小、现金流稳定的公共项目；另一方面，社会资本也希望投资一些风险小、稳定的项目，这刚好是政府所拥有的。“PPP本身是不能实现这种双赢的，只有通过公平、公正、公开的招标，在充分竞争的前提下，才能实现有效率的PPP模式。”他说。
延伸阅读：
安顺市城镇化建设的速度 滞后贵阳市20年以上
（来源：黔中早报）从2011年至2013年，安顺全市城镇化率从36.5%提高到39.5%，年均增长1.5个百分点，中心城区建成区面积从36平方公里拓展到50平方公里。截至6月底，安顺全市城建行业固定资产投资预计完成177亿元，占全年总任务360亿元的49.17%，同比增长了71.84%。
中心城区建成区面积
拓展到50平方公里
2011年至2013年，安顺全市城镇化率从36.5%提高到39.5%，年均增长1.5个百分点，中心城区建成区面积从36平方公里拓展到50平方公里。贵安城市快速干道、安普城市快速干道建成，平坝、普定与中心城区同城化、一体化发展有力推进。北部新区和新火车站片区基础设施建设全面启动，二环路、北四号路、中华西路等主次干道建设基本完成，城市框架快速拉大。
全市三年累计完成
城镇固定资产投资240亿元
安顺全市“5个100工程”累计实施项目1175个，共完成投资477.39亿元，实现招商引资1070 亿元，实际到位资金345.85亿元。产业园区入驻企业由216户增长到634户，园区工业增加值由26.42亿元增长到79.22亿元。
全市累计完成城镇固定资产投资240亿元，是“十一五”时期的11.5倍。全市城镇新建和改扩建城市道路273公里，人均城市道路面积从6.15公里增加到7.55公里。中心城区建成区绿化覆盖率、人均公共绿地面积由16.94%和1.36平方米提高到目前的22.99%和1.95平方米。各区县“五个一”工程：一条城市景观大道，一个市民广场，一个城市公园，一个文化体育中心，一个公共停车场基本建成投用。15个省、市级示范小城镇“8个1”和“8+3”工程全部开工，累计完成投资27亿元。
城镇人均住房建筑面积
达27.8平方米
从2011年至2013年，安顺城乡居民生产生活条件不断改善，全市城镇新增就业15.04万人，新增创业户4600户，创业带动就业22300人，登记设立小微企业2889户。2013年城镇居民人均可支配收入19394元，农民人均纯收入5801元，分别比2011年提高3094元和1434元。
城乡居民住房条件不断改善，累计开工新建商品房面积816.53万平方米，新建保障性住房3.96万套、300万平方米，城镇人均住房建筑面积达27.8平方米。
教育、医疗等条件进一步改善，安顺职院新校区开工建设，西秀高中、关岭民中等建成投用，乡镇公办幼儿园实现全覆盖。市人民医院新院和市儿童医院建设加快，新建改建了一批社区卫生服务站、中心镇卫生院，乡镇卫生院建设达标率由20%提高到68%，村卫生室规范化建设实现全覆盖。公交覆盖面不断扩大，服务能力不断增强。
安顺城镇化速度
滞后贵阳20年以上
一是城镇化速度偏慢，2011年到2013年，安顺市城镇化率每年提高1.5个百分点，全省城镇化率每年提高1.98个百分点，增速低于全省平均水平。2013年，安顺市城镇化率为39.5%，仅比全省平均水平高1.3个百分点，比低14.23个百分点，比贵阳市低32.5个百分点，滞后10年左右，滞后贵阳20年以上。
二是城镇化质量不高，城镇综合规划体系不完善，规划的引导和调控作用没有得到有效发挥，城镇结构和功能趋同，个性和特色不明显。随着城镇化的推进，城镇道路设施、排水系统、垃圾处理等基础设施建设跟不上发展的需要，交通拥堵日趋严重，学校、医院、农贸市场等公共服务供应不足、分布不均的矛盾日益突出，城市绿化覆盖率、人均道路面积、每万人医院床位数等城镇化发展指标落后于全省平均水平，城市管理水平较低，背街小巷、城郊结合部等脏乱差问题依然突出，城市绿化、美化、净化、亮化水平还不高。
三是建筑业发展滞后，全市建筑业总产值仅占全省总量的1%，特级、一级资质建筑企业1家都没有，二级企业仅6家，而贵阳市一级有21家、二级有86家，遵义市一级有1家、二级有46家，与安顺情况相近的铜仁市、黔西南州虽然没有一级企业，但二级企业都在10家以上。安顺市建筑业企业在市内市场的占有份额仅为30%左右，开拓市外市场能力不足，基本没有“走出去”的企业，直接影响到安顺市固定资产投资、税收征缴以及劳动力就业等。此外，城建项目招商落地少、城镇建设资金短缺、体制创新不够、可持续发展后劲不足的问题仍然比较突出。
虹山湖景观整治二期
“引千入虹”等重点项目年内完成
为全力推进安顺的城镇化转型升级，走出一条符合安顺实际的山地特色新型城镇化道路，努力建设“山在城中、城在景中、山环水绕、人行景中”的秀美安顺，大会提出了城镇化推进暨小城镇建设发展的一些工作重点。
请高水准、高资质的专家团队来进行设计，重大规划广泛征询公众意见。结合安顺实际开展相应的规划研究，要将规划监督贯穿于城镇化发展全过程，推行城乡规划“七线”（红线、绿线、蓝线、黑线、橙线、黄线、紫线）管理，对调整容积率、改变城区建筑风貌等行为要严格管控，以规划的刚性约束保证城镇有序发展。年内要开展规划执行情况专项检查活动，对擅自调规和不按照规划建设的项目负责人及相关部门追究责任。
完善城市基础设施，加大贵安城市快速干道镇宁延伸段、二环路系列连接线等一批城市主次干道建设力度，到2015年实现人均道路面积达8平方米。 加快完善城市污水、垃圾处理和电网等基础设施建设，到2015年，城镇供水普及率达到100%，城市电网全面实现空中“无线化”，县城以上污水处理率提高到80%以上，生活垃圾无害化处理率提高到85%以上。
再是尽快完善贵安城市快速干道、二环路道路绿化等配套设施，加快北部新区和新火车站片区建设，特别是南出口和东出口棚户区、中华西路棚户区二期、华西商住片区、汪家山城中村和历史文化街区改造步伐要加快，虹山湖景观整治二期、“引千入虹”及贯城河沿线景观整治等重点城建项目年内确保完成。
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