[摘要] 刘志峰:完善住房保障制度创新及保障房建设融资。主持人朱中一：保障制度的建设也有了一个不断探索，不断改进，不断完善的政策。在这个过程中，不少的专家学者为此献计献策，各地提供了宝贵的经验。上午的论坛由6个代表演讲。
刘志峰:完善住房保障制度创新及保障房建设融资
(来源:新华网)刘志峰:完善住房保障制度创新及保障房建设融资。主持人朱中一：保障制度的建设也有了一个不断探索，不断改进，不断完善的政策。在这个过程中，不少的专家学者为此献计献策，各地提供了宝贵的经验。上午的论坛由6个代表演讲。首先有请政协常委、政协人口资源环境委员会副主任、中国房地产研究会会长、中国房地产业协会会长、原建设部副部长、党组副书记刘志峰；题目：《关于完善中国特色住房保障制度的若干思考》。
刘志峰：各位来宾，各位新老朋友！大家上午好！中国房地产业协会和中国房地产联合会所举办的科学发展论坛是两会的一项品牌活动。每年举办一次，这次是第四届。原来估计论坛来500多人，结果来了近800人，对吃住行安排比较困难，对大家表示抱歉。
来了那么多人，一方面反应大家，特别是各级政府，住建部门对住房保障重视，也反应这个论坛品牌影响力在扩大。
为了搞这次论坛，住建部领导和上海市有关领导都给予高度重视和大力支持。我再次代表中国房地产研究会，中国房地产协会，对住建部领导和有关市局，对上海市领导和有关市局表示衷心的感谢。
刚才沈骏副市长祝词。齐骥同志做重要讲话。我作为一个老房改工作者发表个人意见。我的题目是关于完善中国特色住房保障制度的若干思考。
党和政府高度重视解决群众的住房问题，把努力实现全面人民住有所居作为全面建设小康社会的重要任务。从上世纪80年代，对我们国家传统住房制度进行了改革，目的建立与社会主义体系相结合的城乡住房制度。从政府补贴到安居工程建设，可能你们忘了95年中央财政，包括银行，在特别困难的条件下拿了50个亿，搞安居工程建设。
从合作建房到发展公共需求租房，大力发展公共租赁住房，住房保障始终是城市房改的重要组成部分。随着房改的深化，住房保障制度的探索和实践在解决城镇中低收入家庭住房问题发挥了积极作用。特别是在这几年，大规模保障性安居工程的建设是城镇低收入家庭住房困难得到了一定缓解。
但由于认识的局限和当时的经济社会发展阶段的影响，保障制度在实际适应中间仍有不少地方需要解决。
一、有的地方早年建设经济适用租房把关不严，单套住房面积过大。
二、由于操控空间不规范，有些地方认为保障范围扩大，保障标准过高，再加上各个地方过渡依赖土地财政。因此从2003年以后，经济适用住房建设在城镇住房建设中比例逐渐下降。廉租住房当时需求量比较少，造成了保障性住房覆盖面越来越窄。
三、各个地方住房保障仍局限于城镇户籍居民。
四、保障房品种偏多，有廉租房、公共租赁房，经济适用房，限价商品房，少数单位以团购名为出租，这样的问题有的是改革过程中出现的老问题，有的是随着房价快速上涨带来的新问题。新老问题交织是当前住房矛盾表现的新的特点。因此，我们国家国情，在抓好房地产市场调控同时，要进一步完善住房保障制度，这个工作现在十分迫切。
保障公民居住权是政府公共服务的重要内容，实现住有所居目标。房价越高，居民住房能力就相应下降，住房保障需求就越大。因此，一方面要坚持住房市场化的发展方向，要坚持按劳分配原则。要规范发展房地产市场。
五，通过购买和承租商品住房来改善住房条件，另外一方面要完善政府通过财政、税收、土地等政策鼓励，帮助一些没有能力通过市场解决自己的基本居住需求的中低收入家庭的住房困难。完善中国特色住房保障制度。
，应该坚持立足于经济社会发展水平，要与经济发展水平相适应。要做到保基本，广覆盖，可持续。
第二，坚持政府主导，社会参与，多渠道解决住房困难。
第三，坚持公平、公开、公正的原则，确保住房保障资源公平，有效利用。
第四、要坚持在国家统一政策基础上，因地制宜，分配决策，使住房保障与当地的区域特点相适应，与城市化进程相协调。
结合当前时期，我认为完善中国住房保障制度目的是要特别确定保障范围和保障标准，完善住房保障方式，健全准入推出机制，创新保障房建设的融资机制。
个问题，关于住房保障的范围和标准？
我们国家处在社会水平初级阶段，工业化、城镇化快速发展，城乡人口迁徙，流动就业规模很大。有的专家提出来，咱们国家目前是二元经济结构，三元社会结构。二元经济结构大家都知道，我不讲了。三元社会结构，什么三元呢？就是城镇居民，新移民，农民。三元社会结构。
因此，住房供求紧张局面将长期存在，因为城镇化是一个很长的过程，住房保障将是一项长期的任务，确定住房保障范围和标准，要从当地的实际出发，既要量力而行，又要尽力而为。努力利用有限的财力解决更多居民的住房困难，促进城镇化健康发展和社会和谐稳定。
点，正确把握当前城镇住房特殊保证，以外来人员为代表的新移民大量进入城市，使城市的社会结构，家庭结构发生显著变化。当前城镇住房保证特殊表现在几个方面，这个我就不展开讲了。
另外一个问题，住房供应总量不足。住房供求关系不均衡。
第二个问题部分城市房价大幅度上涨，以后中低收入家庭住房困难家庭支付能力明显下降。
三、新就业职工和外来务工人员阶段性住房困难问题突出。
四、仍有一定数量的老职工居住在棚户区，亟待改善。
这是点。
第二点，促进住房保障范围需要考虑的因素？
除了上面讲的以外，还有这几方面因素要考虑。
，住房发展目标，住房水平是社会发展的重要指标，中央提出2020年实现全面建成小康社会的目标。住房是重要内容之一。到那个时候，要使绝大多数城镇居民家庭居住在符合文明健康标准的成套住房之中。
第二、经济社会发展水平和政府的保障能力。多年来，我们国家经济快速发展，政府财力特别是中央政府财力明显增强，为了加快解决城镇中低收入家庭的住房困难这个问题创造了条件，应该抓住机遇，加大投入，适当扩大住房保障范围，应对高房价带来的挑战。
第三、人口变动规律和住房矛盾的区域性特点。中西部地区多数市县，经济增长能力弱、就业容量低，部分劳动力流向吸纳就业能力更强的东部沿海和大中城市，这一地区重点是解决本地区低收入家庭的住房困难问题。东部沿海地区和中西部地区大中城市，产业层次高，就业容量大，外来就业人口多，住房保障范围应该扩大到非本地户籍家庭。
第四、住房市场化方向。住房改革的成果一定要巩固，在努力向住房困难群体提供帮助的同时，还要防止回到住房福利制的老路。避免因保障过渡而削弱居民自住其力的动力。
三、合理确定基本住房标准或保障标准。
这里讲的基本住房是指能够满足居民家庭基本居住需要的空间核设施条件的标准的住房，基本住房标准，是保障性住房建设标准，也是确定住房保障范围，测算保障对象收入线的基础。应该贯彻以人为本的思想。
、住得下，分得开。
第二、量力而为，更多帮助的困难群众。同时也利于今后的退出管理。
目前对廉租住房、公共租赁住房和经济适用住房，国家经规定了套型建设面积的上限，但在实践中间，我认为遇到不少问题。
如：对一个4个人的家庭，三代同堂，一个爷爷，夫妻两个，还带一个女儿，这样的话如果按照国家规定的面积，很难设计这个保障性住房。比如说安排一套廉租房，按照目前规定面积，住不开。按照两套浪费。同样的建筑面积50平米，高层可能使用面积35平米都不到，多层住房可能达到40多平米使用面积。高层和多层也不一样。南方和北方，南方收入高，天气暖和。北方墙体厚，外墙保温要求高，又不一样。这两个因素叠加，使用面积差异更大，因此我认为建议国家借鉴国外通行做法，以使用面积未统一标准。并在统一标准前提下允许地方适当灵活，为解决实际问题留出空间。从而使住房保障标准和申请人的家庭人数，代迹关系，成员性别等相适应，否则可能出现政府提供住房保障，但保障对象不太满意。具体我就不多说了。
第四，因地制宜确定住房保障收入线标准。
划定住房保障收入线是一个非常复杂的问题。划高的，政府财力做不到。划低了，该解决困难人群得不到保障。鉴于各地的住房市场供求关系特别是住房价格、居民住房状况、收入水平，公共财政能力差别很大，确定住房保障收入线，不能简单的套用统计部门收入线划分的五分法。事实上房价高的地区，中低收入家庭，甚至中等收入家庭也难以依靠自身能力，通过市场解决基本住房问题。
住房保障对象的确定，核心要看居民家庭的住房支付能力，可以明确凡是没有能力通过市场购买货租赁解决基本居住需要的家庭，都应该纳入住房保障范围。住房保障收入线的标准，可以依据住房市场租金和家庭住房支付能力来测算。
你像北京测算2400，月收入人均收入2400以下。
这是我讲的个问题，确定保障范围标准问题。
第二个关于完善住房保障方式。
目前保障方式有两种，一个是实物保障，另外一个货币补贴，向符合条件的家庭发放租赁补贴，在市场上租赁适当住房。从目前来看，现阶段社会上小户型住房短缺，大规模建设保障性住房很有必要。
在现有的保障性住房可以适当归并，一类是公共租赁住房，另一类是共有产权住房。
，当前大规模建设保障性住房十分必要。这个就不讲了。
第二，把廉租住房和公共租赁住房冰柜设计。这两个保障性住房可以并轨。目前租赁保障性住房主要有廉租住房和公共租赁住房。我认为，这两类租赁型保障房可以合并为公共租赁房，统筹建设，并轨运行。按照市场定价，租金，或者叫准市场价，分档补贴，租补分离的运行机制，廉租住房保障对象和公共租赁住房供应对象的区别就在于享受租赁补贴的多少不一样。廉租房对象补贴多，公共租赁住房对象补贴少。这里有这么几点：
一是要统一规划，统筹建设。不再区分廉租住房和公共租赁住房，把这两个统一规划，统筹建设。
二是要参照市场价格，确定公共租赁住房的租金标准。具体定价时，按照略低于同地段，同品质住房市场价格确定，并进行动态调整。
为什么要这样做？因为目前好多地方公布同地段市场租金60%，70%来金，我认为这个行不通的，你收回来的租金交利息都不够，这样做是不可程序的。本来中国房价与租金比就不合适，国外租金和房价比一般是1：120左右，或者130左右，咱们现在租金和房价比是1：500到600，本来租金就很低，你再来50%、60%、70%。
三是根据承租人的家庭收入水平，分档给予租金补贴。目前北京市考虑方案，它是按照按收入水平分成6档给予补贴，补贴按租金的95%，市场租金正常补95%，补贴补10%，一共分6档。
四是租赁服务和政府补贴分别实施，平衡操作、有机结合。按照市场机制来运作，按照规定标准来收取租金。政府或者用工单位可以向承租人发放租赁补贴，专项用于支付房租。
这样做，一是基本保障了投资建设和运营机构的合理，有利于吸引社会资金参与。
二是体现了公平原则，承租人困难程度不同，补贴标准不同。
三是有利于形成特种机制。同时政府提供租赁补贴引导社会资金和社会房源在住房建房上面可以一次性少投入，将一次性大投入变成分期性小投入，有助于减轻政府即期财政压力。
为了保证公共租赁住房可持续运营，还需要进一步完善相关的支持政策，包括信贷政策，包括税收政策，也包括配置一部分商业用房等等。我不展开讲了。
第三，建立共有产权房保障房制度。把经济适用房和部分城市建设的限价商品房合归纳为购置型保障房，经济适用住房按照保本微利原则，购房未满5年，不得上市交易，满5年上市交易时，政府收缴一定比例的增值多地方规定收缴50%到90%。
从本质上面看，购置型保障房包含了一定的政府补贴，包括低价，土地出让金，包括各项税费减免。凡是政府补贴都应该量化，在量化政府补贴基础上面，包括经济适用住房，包括限价商品房可以并轨，统一称之为共有产权保障房。同地段，同品质普通商品住房价格作为参照，确定准市场价。个人购买的价款占准市场价的比例为个人产权份额。政府补贴的算是政府产权。这样可以确定每个地段购置型保障房产权比例所谓“准市场价格”。这主要是运作机构或者开发商利润不高于3%。共有产权房上市交易转让的时候，转让手段按照双方的产权份额来分配，政府优先购买对方的产权份额，这样不再限制5年之后才能上市转让。
这样做的好处：一，以准市场价格作为核定产权份额的基础，量化了政策优惠，明晰了权利关系。二是给购房人一个选择机会，允许逐步购买政府持有的产权份额，直至取得完全产权，有利于调动保障对象积极性。三是减轻了政府的即期财政负担，也容易形成退出机制。四是保护购房人合理投资利益，又能防止住房保障过渡转化为财富，消除牟利空间。
四、一定条件下允许公共租赁房转化为共有产权保障房。
共有产权房政策比较完善的情况下，公共租赁住房承租人居住满一定年限，仍然符合住房保障条件，且本人有意愿购买房子，可允许其按照共有产权保障房的有关规定购买一定产权份额，但产权份额不能太低，至少要60%以上。为什么这样做，理由我就不说了，时间关系。
这样做，既可以满足保障对象收入条件初步完善以后，购买部分产权乃至完全产权的愿望，也有利于鼓励保障对象为改善自身住房条件而努力，也有利于完善公共租赁住房的退出机制。但是前提是，要保有一定固定数量的公共租赁住房。
五，要区别对待棚户区改造和拆迁安置对象。棚户区和老旧小区居住人员情况比较复杂，由于家庭因为收入水平提高，在别的地方早就买了商品房，把目前的老旧小区，或者叫棚户区出租给外来打工的，不属于保障对象。因此棚户区改造和拆迁安置要区别情况，区别对待。对于不符合保障对象条件的，按《国有土地房屋征收与补贴条例》的规定处置。对于符合住房保障对象条件的，按照条件分别纳入公共租赁住房或者共有产权房给予保障。
三、健全住房保障准入退出机制。
前面我讲到了怎么退出机制问题，这里简单讲个题目。
、要探索创新申请审核和轮候制度。
第二、要强调程序公开和轮候制度。去年国办发45号文已经讲清楚了。
第三、要退出管理制度设计。退出机制的设计不能简单化，对于公共租赁房降低补贴，就是取消租金补贴。这样的话使承租人收入水平提高以后，可以收取市场租金腾退房屋，或者转售转化为固有产权房，或者全部产权房。保持租赁租赁关系要相对稳定，也考虑新就业群体的收入增长情况，租赁期限设定不能太短，我认为2到3年，或者3到5年。为什么我也不讲了。共有产权房考虑到购房人已经支付了一定的价款，在购房人实际居住的情况下，不可以强制退房。由于配售前已经明确了购房人的产权份额，再上市交易所得价款，由购房人和政府按各自的份额分配。
第四、创新公共租赁住房融资机制。保障性住房建设，离不开资金。共有产权房保障房建设，政府采取让渡部分土地，并给予税收、信贷方面的优惠，引导企业投资建设，财政可以不直接出资，应该讲这个问题不大。关键是公共租赁住房建设融资问题。
因此我的想法，一、建立贷款贴息制度，扩大公共租赁住房贷款规模。目前各大商业银行以改制为上市公司，单纯依靠商业银行提供低息贷款是不可行的。可以考虑以财政贴息为支撑，我这个主要讲中央财政，当然也包括东部地区财政。建立公共租赁住房建设和运营的低息贷款制度。公共租赁住房贷款利率，银行以基准利率为基础，或者适当降低基准利率。将部分中央财政安排的保障房建设资金，调整为公共租赁住房贷款的贴息资金。去年是1300多亿，拿出几百亿作为贴息，作为调整的支撑。这样既能充分发挥财政资金敢干作用，提高财政资金使用效率，又能调动商业银行积极性，扩大公共租赁住房贷款规模。贷款期限原则上不超过15年，允许展期。同时明确：如果公共租赁住房项目采用公司化运营，符合贷款的条件，商业银行可以直接发放贷款。对于不符合放贷条件的项目，如果是政府投资，可以向直辖市、计划单位市、神会城市的政府融资病态贷款。鼓励企业发行企业债。
第二，建立吸引股权式投资的机制。社会资金投入公共租赁住房，主要有两种形式，一种是债券投资，一种是股权式投资。债券投资仅仅提供了短期的融资手段，它仍然是负债，与银行贷款一样。公共租赁住房项目如果吸收较多的债券投资，也可能出现资金低，因此要积极吸引股权投资。
如何吸引股权投资，我也不展开讲了。
另外近几年，北京、上海等地试点利用集体建设地建设公共租赁住房，即适应原有乡镇企业产业升级换代，为当代农村经济发展和农民长远生计找到了新的出路。这样做不但能解决公共租赁住房建设用地紧张问题，以股权方投资建设公共租赁住房。当然要规范化保护好耕地，要符合城乡规划和土地利用规划，要符合农民意愿，维护农民利益。因此我建议尽快扩大试点。
第三，关于住房公积金投资建设公共租赁住房的政策设计。
住房公斤进城建目前存在的问题我也不多讲了。目前住房公积金支持保障性住房有两个渠道，一是住房公积金增值在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。今后应该采取更加安全有效公平措施，加大住房公积金在公共租赁住房的支持力度，可以考虑在满足利用住房公积金部分资金和净投资收入和建设公共租赁住房，定向供应符合条件的住房公积金缴存职工。这样做好处很多的，我也不讲了，有4个方面好处。
当然住房公积金投资建设公共租赁住房也有一定的风险，必须做好政策设计，控制可能出现的投资风险，流动性风险和管理风险等。这样就突破了现行《住房公积金管理条例》。因此我建议有关部门尽早抓好试点，同时启动《条例》的修订工作。
第四，在商品房中配建一定比例保障性住房。除了上面三个融资方式以外，可以借鉴马来西亚等国的经验，马来西亚政府从60年代就开始所有商品房开发必须要配建20%的保障房，交给政府来管理。2010年纪念小平讲话30周年，我讲到江苏常州也这么做的，要不配建也行，交钱。
因此，我们也可以学习国外经验，把配建一定比例的公共租赁住房和共有产权房作为土地招牌挂的前置条件，具体配建比例由地方政府根据实际情况确定。这样做可以有效缓解政府保障性住房资金不足的矛盾，也是一种融资方式。我就讲这么多，讲得不对，希望大家批评。
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